November 30-án hozta meg az Alkotmánybíróság (AB) az azóta sokat kommentált döntését az uniós kvótahatározat kapcsán. Pontosabban szólva a testület szigorúan véve nem arról döntött, hanem az ombudsman alaptörvény-értelmezési indítványáról.
Ez egy speciális eljárás, amelynek során a testület nem meg- vagy felülvizsgál egy jogszabályt, hanem az alaptörvény rendelkezését egy konkrét alkotmányjogi problémával összefüggésben értelmezi. Ezen eljárásban tehát az ombudsman még tavaly decemberben azt kérte az AB-tól, hogy értelmezze: az alaptörvény által is rögzített „csoportos kiutasítás tilalma” pontosan mire terjed ki, illetve mi a helyzet az olyan uniós intézkedésekkel, amelyek esetleg ellentétesek az alaptörvényben foglalt alapjogi rendelkezésekkel vagy amelyeket egy uniós szerv a hatáskörét túllépve alkotott meg.
Az ombudsman konkrét indítványában nem, azonban annak indoklásában természetesen hivatkozott az EU Tanácsának tavaly szeptemberi kvótahatározatára mint az egész eljárás valódi mozgatórugójára.
Az Alkotmánybíróság mindezen felvetésekre azonban kissé dodonai választ adott. Egyrészről a csoportos kiutasítás tilalmára vonatkozó kérdést elkülönítette: az arra adandó válasszal – gondolom én – be fogja várni a fenti kvótahatározat kapcsán az EU Bírósága előtt folyamatban lévő eljárás végét. Másrészről az ombudsman többi felvetéséről szólva csak azt mondta ki, hogy egy arra irányuló indítvány esetén, kivételes esetben és ultima ratio jelleggel vizsgálhatja a „közös (uniós) hatáskörgyakorlást”.
Pontosabban azt, hogy ezen közös hatáskörgyakorlás során sérül-e az emberi méltóság, más alapvető jog, Magyarország szuverenitása vagy alkotmányos önazonossága. Ezekkel az AB természetesen nagyon lényeges dolgokat rögzített. Többek között azt, hogy a közös hatáskörgyakorlás, amelynek során Magyarország az uniós alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig az alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az EU intézményei útján gyakorolja, „alapjogilag kötött”, tehát alapvető jog lényeges tartalmát nem sértheti.
Sőt a testület elvi éllel azt is kimondta, hogy e közös hatáskörgyakorlás nem sértheti Magyarország szuverenitását, másrészt nem járhat az alkotmányos önazonosság sérelmével. A „szuverenitáskontroll” és „identitáskontroll” fő letéteményeseként pedig önmagát, az Alkotmánybíróságot jelölte meg. Emellett a határozat olyan lényeges dolgokat is rögzített általánosságban, mint a „fenntartott szuverenitás vélelme”. Az unió és Magyarország közötti hatásköri vita esetén azt kell vélelmezni, hogy az adott hatáskört Magyarország nem engedte át. Vagy az alaptörvénytől függetlenül létező alkotmányos önazonosság fogalmát, amelyről nemzetközi szerződéssel sem lehet lemondani.
A határozat tehát általános és elvi jelleggel kifejezetten előremutató szuverenitásvédelmi szempontból, és abba az irányba mozdul el, amely a fent említett, a közös hatáskörgyakorlásról szóló integrációs klauzulát nem pusztán integrációs jogalapként, hanem integrációs, tehát az uniós szervek számára is tilalomfát jelentő korlátként értelmezi. Azonban ahogy azt a döntést egyedüliként meg nem szavazó Salamon László írja különvéleményében, „az elvi alapokból nem jut el az alapjogi biztos kérdéseire vonatkozó konzekvenciák levonásáig”.
Tény, hogy az AB dönthetett volna akár már most is a csoportos kiutasítás tilalmával összefüggő kérdésről, ahogy mondhatott volna valami konkrétat a tanácsi kvótahatározatról vagy arról, hogy annak esetleges végrehajtása során a magyar szervek mit lépjenek, ha meg akarnak felelni a magyar alkotmányos szabályrendszernek is. Ezzel ellentétben éppen azt rögzítette a határozat, hogy eljárásának „tárgya nem közvetlenül az uniós jogi aktus, illetve annak értelmezése, így annak érvényességéről vagy érvénytelenségéről, illetve alkalmazásbeli elsőbbségéről sem nyilatkozik”.
A puhának tűnő, fenntartásokkal tűzdelt érvelés mögött az eljárás speciális, értelmező jellegén túl persze felsejlik az Alkotmánybíróság tagjai közötti konszenzusra törekvés is. Ugyanis a határozatot végül nagy többséggel, 9:1-es arányban fogadta el a testület, de az ahhoz csatolt párhuzamos indoklásokból azért kitűnik, hogy az egyes bírák álláspontjai között igen nagy volt a szórás.
Túllépve azonban a pozitív és negatív kritikákon, érdemes előre is tekinteni: mi következik a fenti döntésből? Több minden. Az bizonyos, hogy legkésőbb a jövő év második felében számíthatunk a csoportos kiutasításos határozatra, tekintve hogy addig remélhetően az EU Bírósága is meghozza a maga ítéletét. De mindemellett még adódnak lehetőségek. A dodonai határozat ugye úgy fogalmaz, hogy „erre irányuló indítvány” esetén vizsgálhatja az AB a közös hatáskörgyakorlást. Természetesen adódik a kérdés, hogy mi számít pontosan közös hatáskörgyakorlásnak, illetve egy, az unió szükséghelyzeti mechanizmusa alapján elfogadott tanácsi kvótahatározat annak minősül-e?
Elvileg igen, azonban ekkor jön az újabb kérdés: az ilyen uniós norma megfeleltethető-e a magyar jogszabály fogalmának? Az Alkotmánybíróság ugyanis a magyar törvények alapján jogszabályokat, azaz általánosan kötelező magatartási szabályt megállapító normákat vizsgálhat. Tekintettel arra, hogy az alaptörvény szerint „az Európai Unió joga […] megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt”, a válasz igenlő lehet. Ha a helyzet így áll, akkor lehetőség van többféle indítvány AB elé terjesztésére is, amelyek a kvótahatározatot támadva kezdenék ki az uniós döntéshozatalt.
Kézenfekvő lenne például az akár az érintett magánszemély által is benyújtható alkotmányjogi panasz jogintézménye, azonban az annak benyújtására nyitva álló határidő az AB fentiekben tárgyalt, elhúzódó eljárása miatt már vélhetően letelt. Ellenben utólagos normakontrollra, tehát egy jogszabály alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatára irányuló indítvány esetén nem beszélhetünk szoros határidőkről, viszont ilyet csak a kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezhet. Sőt ugyanezen kör és a bíróság jogosult úgynevezett „nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát” kezdeményezni, tehát hogy az uniós kvótahatározat nem sérti-e valamelyik, a magyar jogrend részét is képező nemzetközi egyezményt, mint például a polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányát vagy az emberi jogok európai egyezményét.
Kissé szürreálisabb forgatókönyv, de elvi jelleggel szintén megemlíthető, hogy egy előtte folyamatban lévő ügy kapcsán egy magyar bíró is fordulhat az Alkotmánybírósághoz „bírói kezdeményezés egyedi normakontroll eljárás iránt”, ha vélelmezhetően alaptörvény-ellenes jogszabályt kellene alkalmaznia. Mindezen lehetőségek előtt több különböző jogi nehézség tornyosul, egy azonban összeköti őket: elbírálásukhoz az AB-nak úttörő jelleggel kellene értelmeznie a jogszabály fogalmát, beemelve abba az uniós szervek által alkotott jogi normákat is.
Van azonban egy, nem az uniós norma oldaláról közelítő lehetőség is: továbbvinni az alaptörvény-értelmezést egy kissé konkrétabb szintre. A jelen cikkben is értelmezett határozatában ugyanis az AB azt mondta ki: az alkotmányos identitás fogalmát a testület majd esetről esetre bontja ki.
Ebből fakadóan pedig maga az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, a köztársasági elnök, a kormány, illetve az alapvető jogok biztosa egy újabb alaptörvény-értelmezési indítványban kérhetné, hogy a testület például egy adott állami szerv jogállásával, működésével összefüggő, a tanácsi kvótahatározat következtében előálló konkrét alkotmányjogi probléma kapcsán bontsa ki részletesen az alkotmányos identitás mélyebb tartalmát.
Amely, mint a mostani határozatból is kitűnik, általánosságban gátja lehet az uniós hatáskörgyakorlásnak. Hogy konkrétan milyen mértékben, az lehetne egy új eljárás eredménye.
A kapu tehát nyitva: csak át kell menni rajta.
A szerző jogász-igazgató, Alapjogokért Központ