Ha mérföldkőhöz talán nem is, de Magyarország szuverenitása szempontjából igencsak fontos kérdés megválaszolásának kapujához érkezett az Alkotmánybíróság (AB) az ombudsmannak köszönhetően. És itt a „köszönhetően” komolyan és ténylegesen értetik. Székely László ugyanis nemrégiben alkotmányértelmezési indítvánnyal fordult a testülethez az uniós kvótahatározat ügyében, kérve, hogy az értelmezze a) az alaptörvény csoportos kiutasítás tilalmára vonatkozó rendelkezését (és ezzel összefüggésben a tanácsi határozat tartalmát), b) azt, hogy kötelesek-e magyar szervek EU-s aktus végrehajtására, ha az alkotmányellenes, illetve ha azt az EU-s szerv hatáskörét túllépve alkotta meg? Leegyszerűsítve: törhet-e borsot a magyar Alkotmánybíróság, mondjuk német mintára, az egyre aktivistábbá váló uniós jogalkotók orra alá?
A tisztázandó kérdések, bár első olvasatra bizonyára nem csigázzák fel jelentékeny mértékben az olvasót, a magyar jog és az uniós jog kapcsolata, ezáltal a magyar államiság szuverenitása szempontjából egyáltalán nem elhanyagolhatók. Sőt. Amennyiben az Alkotmánybíróság, szakítva eddigi gyakorlatával, egyértelműen tisztázza a két jogrend alkotmányos viszonyát, úgy más alkotmánybíróságok mintájára kimondhatja azt is, hogy Magyarország alaptörvényének van egy olyan érinthetetlen belső magja, amely elsőbbséget élvez az EU jogával szemben, tehát felette áll annak.
Tény, hogy a magyar kormány az Európai Unió Bírósága (EUB) előtt tíz érv mentén megtámadta az Európai Unió Tanácsának szeptember 22-ei határozatát, amely arra kötelezte a tagállamokat, hogy előre meghatározott számok alapján vegyenek át 120 ezer menedékkérelmezőt Olaszországból és Görögországból. Bár az ombudsman által az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítvány csak egy érvre – a csoportos kiutasítás tilalmára – fókuszál, azonban az annál lényegesebb. Eszerint ugyanis bármilyen hivatalos intézkedés, amely külföldiek egy behatárolható csoportját arra kényszeríti, hogy az adott állam területét hagyja el – mint ahogy azt a tanácsi határozat is előírja –, csoportos kiutasításnak minősül, amit nemcsak az alaptörvény, de az EU alapjogi chartája és a nemzetközi jog is tilt. E tilalmat hánytorgatja fel tehát az alapvető jogok biztosa, áttételesen valójában az EU saját fegyverét, az emberi méltóságból fakadó követelményt fordítva az EU ellen. (Emlékezhetünk az elmúlt évekből, hogy különböző uniós szervek hányszor állították szembe a magyar közjogi változásokat „az emberi jogokkal”.)
Mivel pusztán alaptörvény-értelmezésről beszélünk, közvetlen jogkövetkezményre – megsemmisítés – nincs kilátás, közvetettre viszont annál inkább. Az Alkotmánybíróság előtt ugyanis három út kínálkozik: a) érdemben elzárkózik az értelmezéstől; b) formabontó jelleggel az EUB-hoz fordul előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezve, vagy c) eddigi gyakorlatával szakítva pontosan definiálja, hogy a magyar jogrendben alkotmányos szempontból hol és hogyan helyezkedik el az uniós jog. Az ügy súlyosságára tekintettel az a) forgatókönyvet nem látom valószínűnek (már ha az AB meg akarja őrizni tekintélyt és komolyságát); a b) forgatókönyvvel az AB valójában saját döntési kompetenciájának, szuverenitásának egy szeletét kínálná fel tálcán az EUB-nak; a c) esetén azonban akár új korszakot is nyithat a hazai alkotmánybíráskodás történetében. Ugyanis bár már több mint tíz éve vagyunk tagjai az Európai Uniónak, és a rendes bíróságok, valamint a szakirodalom alkalmazza, legalábbis értelmezi az uniós jogot, magyar alkotmányjogászok szerint „az alkotmánybírósági gyakorlat alapján nem állapítható meg az EU-jognak a magyar jogrendszerben elfoglalt helye”.
Ez persze nem jelenti azt, hogy a kérdéssel ne foglalkozott volna több alkalommal a testület, de azt igen, hogy érdemben és pontosan nem helyezte el a hazai jogrenden belül és nem tisztázta, hogy esetleges normaütközés esetén mi a teendő. Mi szűrhető le nagyon tömören az eddigi gyakorlatból? Először is az, hogy az Európa-jog nem minősül a klasszikus értelemben vett nemzetközi jognak, hanem az a belső (magyar) jog része. Másodsorban az, hogy az uniós jog vizsgálatára a testületnek saját megállapítása szerint van hatásköre. Harmadrészt viszont az, hogy az EU-jog és a magyar alkotmányos szabály összefüggéseinek értelmezéséről vajmi keveset mondott.
Most, az ombudsmani indítvány nyomán lesz lehetősége az értelmezésre, kiváltképp az egész történettel összefüggő, úgynevezett hatáskörtranszferről szóló alaptörvényi klauzula kapcsán. Az alaptörvény – és a korábbi alkotmány – szerint ugyanis Magyarország csak az uniós „alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig” és csak „az alaptörvényből eredő egyes hatásköreit” engedte át az EU-nak. Mindez azt jelenti, hogy EU-s szerv csak az alapszerződésekben megszabottak szerint állapíthat meg kötelezettséget és csak olyan mértékig, amelyre magyar állami szerv az alkotmány szerint is kötelezhető. E hatáskörtranszferből szokás levezetni az EU-jog elsődlegességét (és közvetlenségét is), amelynek gátját elvileg egyedül az EU hatáskörtúllépése (tehát olyan aktusa, melyre az alapszerződés nem hatalmazza fel), illetve az alkotmányos alapjogok képezhetik. Előbbi megállapítására elvileg az EUB-nak van végső döntési kompetenciája, utóbbi pedig nem gyakran merül fel, hiszen a közgondolkodás általában emberi jogi szempontból az EU-jogot fejlettebbnek gondolja a tagállami jogoknál. Az elmúlt időszakban azonban az EUB és az EU-jog ilyen elsődlegességét több posztszocialista ország, de legfőképpen Németország alkotmánybírósága áttörte, kimondva, hogy a hatáskörtúllépésből eredő vagy az alkotmányos alapjogokat – ezzel összefüggésben az alkotmány belső, érinthetetlen identitását – sértő EU-s aktusok kapcsán kizárható az elsődlegesség és megállapítható az alkalmazhatóság tilalma.
Tekintettel arra, hogy a kvótahatározat jó eséllyel a csoportos kiutasítás tilalmába ütközik, valamint arra, hogy e tanácsi határozat meghozatala során az EU túllépte hatáskörét – hiszen egy EU-joggal vélelmezhetően ellentétes döntést szándékozik az EU tagállamaival végrehajtatni –, az Alkotmánybíróság értelmezésével egyelőre „csak” absztrakt módon megállapíthatná, hogy a hatáskörtranszfert sértő uniós aktusokat nem illeti meg elsődlegesség a nemzeti jogban. Ezzel együtt közelebb is kerülhetnénk a két jogrendszer egymáshoz való viszonyának, így a tagállami szuverenitás megítélésének a kérdésében is. Én azt mondom: hajrá!
Szánthó Miklós
A szerző jogász, Alapjogokért Központ